Warning: fread() [function.fread]: Length parameter must be greater than 0 in /usr/home/iwtbteam/data/www/forumspaskiev.org.ua/_counter.php on line 5
:: О нас ::
 
 
AddWeb.ru - раскрутка сайта, 

продвижение сайта
Rambler's Top100 Рисунки, кроссворды, анекдоты, шутки, филателия, нумизматика, ноты для фортепиано, математика, каталог сайтов

Счётчик:
хостов сегодня | хитов сегодня
хитов всего Украина онлайн Неофіційна газета Природа України. Екологія, охорона природи, краєзнавство, туризм... Дерибан Збережи старий Київ ОЛЕГ АНДРОС SOS-animals Green Art ????? Банер Соломенка Здорова Україна
См. новые поступления
в раздел "Карикатуры"

   
НА ГЛАВНУЮ   НА ФОРУМ   ГОСТЕВАЯ
ЗЛОБОДНЕВНЫЕ ИНТЕРВЬЮ

Місцеве самоврядування:
від паперового права до реальної дійсності

Як засвідчило нещодавнє обговорення реформи місцевого самоврядування на всеукраїнських зборах представників місцевих влад, за суголосності в головному – визнанні необхідності такої реформи, у решті аспектів цієї проблеми позиції є розбіжними аж до протилежного. Діалог з цієї проблеми із заступником голови Комітету Верховної Ради з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Юрієм Ключковським веде Тетяна Метельова.

– Юрію Богдановичу, на якому ґрунті, на ваш погляд, можливе досягнення компромісу? Або ж якими є принципові положення, від яких відступити неможливо?

– Насамперед треба чітко сформулювати, що ми розуміємо під реформою місцевого самоврядування. Є кілька підходів. З одного боку, ми вже маємо зафіксоване в Конституції, в українському законодавстві, у Європейській хартії місцевого самоврядування право на місцеве самоврядування, яке реалізують місцеві громади. Самоврядування означає виконання певних повноважень під власну відповідальність, незалежно від адміністративного контролю. Та виникає питання: по-перше – якого обсягу ці повноваження, по-друге – чи мають громади реальну спроможність їх виконати. Європейська хартія спеціально підкреслює: самоврядування – це і право, і реальна спроможність здійснювати повноваження.

Тому під реформою місцевого самоврядування розуміють передусім створення умов для виконання покладених на нього функцій, уточнення цих функцій, встановлення механізму підконтрольності органів самоврядування державі в частині делегованих нею повноважень і створення умов для реальної можливості виконувати ці делеговані повноваження.

Однак коли до цієї проблеми придивитися ближче, то виявиться, що в рамках, які існують сьогодні, розв’язати її практично неможливо. Передусім це пов’язане із зазначеною проблемою спроможності, що має бути не лише ресурсною, а й кадровою. І навіть ресурсна неспроможність дуже часто пов’язана не з браком допомоги з боку держави, а з тим, що всі власні повноваження місцевого самоврядування представницькі органи громади можуть виконувати лише за відповідальності перед самою громадою, а власних засобів не мають жодних. І це природна ситуація, якщо громада невелика. Тому й виникає питання, чи не варто приглянутися до територіальної основи місцевого самоврядування, тобто тої бази, на якій здійснюється самоврядування. Звідси випливає ідея перегляду територіального устрою, тісно пов’язана із забезпеченням можливостей місцевого самоврядування здійснювати свої функції.

Є й третій підхід – спроби запровадити регіональне самоврядування поряд із місцевим. Тобто, крім самоврядування територіальної громади, – самоврядування району чи навіть області. Хочу підкреслити, що це вимагає додаткових змін до Конституції, оскільки сьогодні вона не передбачає регіонального самоврядування, а районні та обласні ради, згідно зі ст. 140, представляють спільні інтереси територіальних громад на відповідній території.

Усі три напрями реформування пов’язані між собою. Частково до них дотична річ, яку можна назвати четвертим напрямом. Вона певним чином пов’язана з кадровою спроможністю здійснювати самоврядні повноваження. Йдеться про спосіб формування відповідних представницьких чи виборних органів. За якою системою їх обирати? Хто є основні гравці в процесі їх обрання?

Фактично сьогодні вся дискусія точиться навколо двох позицій: як реорганізувати територіальну базу місцевого самоврядування і як обирати представницькі органи. Що ж до питання регіонального самоврядування, то воно, на мою думку, має назріти трохи пізніше.

- Наскільки доцільно, на вашу думку, здійснювати реформу до виборів-2006, у стахановському темпі? І який термін запровадження територіальних новацій бачать прихильники реформи?

Існує проблема, пов’язана з термінами запровадження реформи. У березні 2006 року, відповідно до Конституції, мають відбутися чергові місцеві вибори. Постає питання: чи спочатку провести вибори на ґрунті старого територіального устрою, а тоді вже при нових виборних органах проводити реформування, чи, можливо, почати реформування сьогодні (очевидно, що закінчити його до березня не вдасться). Відстрочення на півроку місцевих виборів для того, аби провести їх на новій територіальній основі, було б ефективніше, оскільки реформувати новообрані органи завжди важче, ніж старі, що свої повноваження закінчують. Ясна річ, це зачепить конституційні норми. Пропонована реформа не вписується в межі законопроекту №3207-1, позитивгний висновок з якого нещодавно надав Конституційний суд України, і, очевидно, потребуватиме його доопрацювання та повторного звернення до Конституційного суду.

– Тож цілком можливо, що його не встигнуть прийняти до нових виборів у місцеві органи влади?

– Якщо закон не буде прийнятий до виборів, то вибори пройдуть у встановлений сьогодні строк. Тоді доведеться запроваджувати реформу вже після виборів. Це гірший шлях – розпускати новообрані органи, які ще не встигли попрацювати. Але вважаю, що за наявності політичної волі й загального бажання час, аби прийняти доопрацьований законопроект №3207-1 в потрібному вигляді, ще є.

– Які нові принципові моменти вимагають доопрацювання цього законопроекту?

– Вони пов’язані з тим, що законопроект №3207-1 приймали дещо поспішно, під час глибокої політичної кризи й помаранчевої революції. Був підготовлений пакет, де разом із прийняттям Закону про особливості застосування “Закону про вибори Президента України” йшли на поступки і голосували законопроект №4180, до якого є свої питання, і вже до цього приєднали законопроект, що стосувався змін до Конституції стосовно місцевого самоврядування.

– Як позначиться територіально-адміністративна реформа на стані розвитку самоврядування в місті? Не секрет, що введення поняття «громада» (зміни до ст. 133 Конституції), під якою запропоновано розуміти «адміністративно-територіальну одиницю» з визначеними межами її території на базі одного або кількох населених пунктів, орієнтоване на потреби сільського населення. Однак воно, як на мене, не враховує міських реалій і веде до фактичного збільшення ареалу, на який поширюються повноваження органу місцевого самоврядування. Чи не призведе це до того, що за такого укрупнення навіть районні в містах органи самоврядування потраплять до розряду «органів самоорганізації населення», саме існування яких залежить від доброї волі міської ради? Адже відповідно до змін ст. 140 Конституції саме міська рада може дозволяти (а може й не дозволити?) «за ініціативою мешканців створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення та наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів і майна». Чи сприяє укрупнення громад розвиткові місцевого самоврядування?

– І сьогодні за чинним законодавством ми маємо низку міст із районним поділом, де районні ради відсутні. Це – Львів, Одеса, Маріуполь... Це цілком вписується в теперішні рамки законодавчого регулювання місцевого самоврядування і, як на мене, є нормальним. Річ у тім, що одним із рудиментів радянської системи в нас залишилися окремі випадки такої собі «матрьошки» рад, коли на одній території є кілька громад: більша й менша, яка входить до складу більшої. Це райони в місті, де, до речі, існування районної в місті громади зовсім не випливає прямо з Конституції (й про це сказав Конституційний суд України). Це – населені пункти, що входять до складу великого міста. Ніби міська громада й покриває цю територію, однак, окрім того, у цих селах, селищах чи навіть містах є і своя громада. Тоді виникає питання: котра з громад «старша»? Чи та, що «вища», чи та, що «ближча до людей»? Коли та, що «ближча до людей», то в якому сенсі вона входить до міста? А коли «старшою» є більша, то для чого «мала» громада?

Питання управління великим містом, поза сумнівом, має входити до компетенції міської ради. Як ділити місто: на райони, округи, дільниці чи квартали, який спосіб управління цими одиницями – ці питання мусять бути в компетенції міста. Єдина вимога – керованість містом має зберігатися в будь-якому разі. Тому питання статусу й обсягу повноважень районних рад – це теж компетенція міської ради. Які повноваження їм буде надано, такі вони й здійснюватимуть. І це не нове в цьому законі. Єдине, що законопроект №3207-1 дещо уточнює формулювання, аби не було більше потреби звертатися до Конституційного суду щодо його тлумачення.

Однак, мені здається, позиція, що сільським радам запропоновані зміни принесуть лише поліпшення, не є зовсім однозначною. Якщо в селі немає сільської ради, чи не стане це село безперспективним у тому сенсі, який колись був за брежнєвських чи хрущовських часів? Гадаю, тут треба знайти розумну міру і пам’ятати, що сьогодні одна з основних функцій сільського голови – надавати довідки людям, дуже потрібні їм довідки, і такі довідки він надає кілька сотень, а то й тисяч на рік. Не варто змушувати людину йти по таку довідку за десяток кілометрів – шукати голову великої сільради. У цьому плані дуже корисним є польський досвід, та й, зрештою, наш міський. У Польщі ґміна складається з кількох сіл, але в кожному з них є сільський староста. Він не є офіційною посадовою особою, як сьогодні є сільський голова, а діє приблизно на правах нашого комітету самоорганізації. І він уповноважений надавати найпростіші владні послуги мешканцям свого населеного пункту, «збирати» їхні проблеми й ставити їх перед сільською радою. Таке одночасне поєднання розосередження сільської ради з її укрупненням видається мені необхідним.

Зауважу також, що запровадження поняття “громада” як адміністративно-територіальної одиниці не приводить до збільшення ареалу, на який поширюється юрисдикція міської ради великого міста. Фактично це узаконює сьогоднішню ситуацію, коли (у суперечність з вимогами Конституції) територія міської ради часто значно більша від території власне міста. Верховна Рада України досить часто приймає “парадоксальні” рішення такого змісту: “Включити стільки-то гектарів території Н-ської міської ради у склад території міста Н”. Думаю, що настав час усунути підстави для таких “дивних” рішень.

- Та чи не стане реформа місцевого самоврядування, за якої збільшуються повноваження місцевої влади, перешкодою розвиткові самоорганізації населення?

Ні, оскільки йдеться про дві різні сфери, які подеколи плутають. Органи самоорганізації населення є структурами, що належать до сфери громадянського суспільства. Коли ж ідеться про самоврядування як здійснення певних владних повноважень суб’єктами політичного життя, то постає питання: що і хто є джерелом влади? Народ у цілому чи окремі його частини – громади? Сьогодні в Європі державницька концепція місцевого самоврядування є загальноприйнятою. У Конституції України чітко зазначено, що джерелом влади є народ, і він не може генерувати дві різні влади: одну – для органів державних, другу для органів місцевого самоврядування. Відсутність суверенітету територіальної громади визначає обмеження її владних прав з боку суб’єкта влади, який як джерело влади формує загальне правове поле, що в ньому функціонує громада, здійснюючи свою волю у встановленим ним межах. Отож за моделі унітарної держави лише народ може уповноважувати громади на здійснення влади. Якщо первинним джерелом визнати громади, то матимемо федералістську модель, де суверенна громада – суб’єкт федерації.

Місцеве самоврядування отримує свої повноваження від держави у двох формах: частину його – так звані власні повноваження – органи самоврядування здійснюють в повному обсязі без будь-якого адміністративного контролю з її боку. У царині здійснення делегованих повноважень органи самоврядування мають діяти під адміністративним контролем держави.

Що ж до самоорганізації населення як одного з секторів громадянського суспільства, то сьогодні на заваді його розвитку є певна пасивність самих громадян на місцях. Зрештою, активність населення, спрямована на його самоорганізацію, є більшою якраз там, де існує певне протистояння населення й органів місцевої влади.

– Спрямована на децентралізацію влади реформа передбачає чітке розмежування повноважень між місцевою та державною владами. Своєю чергою, досягнення такого розмежування й розширення реальних повноважень місцевого самоврядування (чи, радше, місцевої влади) вбачається на шляху його фінансового забезпечення. А це тягне за собою і своєрідну «децентралізацію бюджету». Наскільки розробленою є сьогодні система змін, що їх потрібно внести до бюджетного кодексу задля реалізації цієї мети? І звідки візьмуться кошти для фінансування самоврядування громад?

– Боюся, що така система ще до кінця не розроблена, хоча ідеї існують. Річ у тім, що фінансова автономія місцевого самоврядування – це найгостріша проблема. Коли з правового погляду та організаційно-кадрового вже видно, як це забезпечити, то з фінансового ми завжди стикатимемося з кількома взаємно суперечливими проблемами. Це, з одного боку, брак коштів, з іншого – неможливість посилення податкового тиску, а з третього – необхідність забезпечення виконання повноважень місцевого самоврядування. Ідеологія, закладена в Бюджетному кодексі, була прогресивною для свого часу, оскільки запроваджувала певні правила гри в бюджетний процес, якими убезпечувала від сваволі з боку фінансових органів, встановлювала певні рамки, у межах яких ті повинні були діяти. Однак Бюджетний кодекс не зняв основної проблеми – залежності місцевих бюджетів від бюджетів вищого рівня. І те, що сьогодні пропонується, щоби Міністерство фінансів прораховувало дотації аж до сільської ради, – просто посилення не так порядку, як вертикальної підпорядкованості цих бюджетів.

В нас узагалі в бюджетній системі є певні парадокси. От, скажімо, місцеві державні адміністрації є органами державної виконавчої влади. Однак вони виконують місцеві бюджети, затверджені представницькими органами місцевого самоврядування. Це – парадокс. Самоврядування, що має діяти автономно від системи державної влади, насправді бюджетно й фінансово підпорядковане їй. І це, до речі, посилилося останнім часом, після того, як уряд Януковича запровадив у практику казначейське обслуговування місцевих бюджетів. Це означає, що сільська рада має рахунок не в банку, а в державному казначействі, функція якого суттєво відрізняється від функції банку. Державне казначейство має право перевіряти доцільність витрачання коштів, державний чиновник може відмовляти в оплаті рахунку на підставі того, що вважає цю оплату недоцільною. Таким чином, чиновник державного органу отримав право ревізувати рішення представницького органу місцевого самоврядування. Рада ухвалює рішення виділення коштів, а чиновник каже: «Ні!». Я вже не згадую про те, що сама процедура виділення коштів стала надзвичайно забюрократизованою та ускладненою, але уся ця ідеологія, згідно з якою держава жорстко контролює не тільки складання, а й виконання бюджетів, є просто ненормальною.

Реформування системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування потрібне. Воно справді є складним, адже бракує коштів. Крім усього іншого, фінансова самостійність місцевого самоврядування дуже тісно пов’язана з наявністю власних джерел доходів, незалежних від державних. Державний дохід завжди перерозподілятиме держава. А на місцевому рівні потрібно, щоб на фінансування, принаймні, власних повноважень були власні доходи, якими можна самостійно розпоряджатися і які можна передбачити. Однак тенденція останніх років призвела до того, що ідея зниження податкового тиску передусім вдарила по переліку місцевих податків та зборів. Хоча вони далеко не є головними у формуванні податкового тиску, їхню кількість різко зменшено. Зменшилися «вилки», у межах яких місцеве самоврядування може регулювати ці податки. У консолідованому бюджеті частка місцевих податків і зборів у дохідній частині зменшилася за останні 10 років з 11 до 6%. Це означає, що місцеве самоврядування щораз більше залежить від державних доходів. Тут є ряд питань. Чи податок на доходи фізичних осіб мусить бути загальнодержавним? Чи не можна його зробити місцевим: там, де людина працює, там його і сплачує? Цей податок і сьогодні реально майже на 100% іде повністю до місцевих бюджетів, за винятком окремих донорських регіонів. Але це робиться Законом про Державний бюджет, а не про місцеві бюджети. Тобто це – не гарантована у довгостроковому плані норма, і вона будь-коли може змінитися. Досі в Україні немає податку на нерухомість. А це ж природний місцевий податок. Непорядок і з податком на землю. Досі значна частка цього податку йде не в бюджет територіальної громади, а прямо в районний, або й обласний, і потім перерозподіляється.

Не можна оминути й питання про комунальну власність, що досі в нас до кінця законодавчо не врегульоване. Не тільки немає опрацьованих на законодавчому рівні методів управління комунальною власністю – тією, що перебуває в руках громади, а серед цієї власності дуже багато є монопольних структур. Скажімо, той самий водоканал. У цій галузі не існує конкурентного ринку, адже паралельного водогону ніхто не проведе. Тому людина не має вибору: підключатися до системи водопостачання чи ні.

Друга цікава проблема – право територіальної громади (чи його відсутність) на відчуження того майна. Саме навколо проблем відчуження є багато конфліктів. У Сумах міське комунальне підприємство водопостачання дешево продали приватній фірмі. Так, на рік продажу дохід від нього був доходом до місцевого бюджету. Однак хто тепер регулюватиме тарифи? Хто забезпечуватиме життєздатність міста? Невже лише приватна фірма без жодного контролю з боку територіальної громади? В іншому великому місті була спроба віддати водогін в оренду на 49 років. Правомірні такі речі чи ні? Сьогодні ми можемо лише боротися з ними як з недоцільними. Однак законом вони поки що практично не заборонені.

Ще одна проблема з комунальною власністю – статус спільної комунальної власності територіальних громад, що перебуває в управлінні району або області. У якому сенсі це спільна власність? Яку частку має в ній конкретна територіальна громада? Це не абстрактне питання. Скажімо, як має утримуватися обласна чи районна лікарня? За рахунок районного бюджету апріорі чи за рахунок районного бюджету, що формується з відрахувань від територіальних громад? А якщо в районі є окреме місто, яке збудувало свою лікарню і більше не хоче утримувати районну? З нього все одно зніматимуть гроші на утримання районної чи воно може відмовитися від того? І таких ситуацій – тисячі. Тому питання впорядкування комунальної власності – це теж одне з найсерйозніших питань забезпечення бази для діяльності місцевого самоврядування, не як самоцілі, а як способу забезпечення інтересів громадян, які проживають на цій території.

– Отже, реформа місцевого самоврядування має дуже багато вимірів. І не всі вони реалізовуватимуться з однаковою швидкістю. Варто говорити про певну етапність. Тоді останнє запитання: нагальний етап – який?

– З тих чотирьох стадій, що їх має проходити реформа, нині нагальний етап – відпрацювання законодавчої бази й плану інституційного її запровадження. І тому сьогодні головна дискусія точиться навколо того, як саме має виглядати реформа місцевого самоврядування – не її ідея, а конкретне втілення. І, звісно, сьогодні паралельно потрібно проводити громадське обговорення проблеми, аби виробити її суспільне сприйняття і, з другого боку, підправити деякі речі, що при моделюванні виглядають так, а при запровадженні можуть бути зовсім іншими. Аби за паперами ми не забули, що існує ще реальна дійсність.

 

Журнал “Народний депутат” № 3, 2005.

Друкується зі скороченнями.


 

НАША КАМПАНИЯ

 

«Форум спасения Киева» просит депутатов не спаивать свой народ: реклама пива лжёт